为有效提升监督效果，促进依法行政，实现与行政机关的双赢多赢共赢，今年以来，通川区检察院积极探索并建立行政公益诉讼诉前程序双边磋商机制，创新参与社会治理方式。双边磋商机制是诉前程序的一种体现方式，为了凝聚保护国家和社会公共利益的共识和合力，检行双方构筑沟通和对话的桥梁，更优更快达成社会治理效果。

一、研究文件精神，把握磋商实质

根据最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告、四川省委《关于深入推进公益诉讼工作的实施意见》，坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为引领，创新公益诉讼检察工作理念，深刻认识到公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。同时坚持问题导向，从解决问题维护公益出发，检行双边磋商是行政公益诉讼诉前程序创新工作的有益尝试，对增强检察机关与行政机关沟通，加深彼此了解、增进共识，快速有效实现公益保护具有重要作用和现实意义。

张军检察长在最高检的报告中也提到，“具体工作中，要求各级检察机关把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序，不单纯追求办案数量，更注重办理政府及部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案。”磋商是优化行政公益诉讼诉前程序的切实需要，通过召开磋商会议，召集相关行政机关共同参与，直面问题，共商对策，形成行政监管合力；同时，若在此环节推动行政机关主动履职，公益受损问题得到及时有效解决，形成检察机关公正司法和行政机关严格执法的良性互动，将大大节省司法资源。

二、积极探索开展，磋商初见成效

（一）初步实践，探索诉前程序立案前磋商

通川区检察院开展校园周边烟草禁售公益诉讼专项监督活动，对辖区内各中小学校周边30米“红线”范围内的经营场所进行摸排走访和调查取证。通过走访发现，某中学新校区正大门30米以内仍有香烟售卖点，随后区检察院按照行政公益诉讼起诉标准展开调查完成取证工作。

一方面，校园周边违法销售烟草并非个别现象，检察机关助力整治校园周边环境，维护青少年的健康成长，以实现快速监督一案及时纠正一片的效果；同时，校园周边禁售烟草要充分发挥烟草专卖机关的职能作用，检察机关需要与烟草专卖机关形成合力，维护公共利益。为尽快恢复受损的公益，区检察院主动与区烟草专卖局进行诉前磋商，并就行政违法行为、整改措施和时效等达成一致意见。区烟草专卖局承认其怠于履职，并承诺在一定时限内对辖区类似的违法行为进行全面专项整治。

经磋商后，区烟草专卖局立即行动，核实经营店无烟草专卖零售许可证，责令其停止卷烟违法经营行为，暗访监督未发现其向未成年人售烟的行为；同时制定清理整顿工作实施方案，对“红线”内的香烟零售户进行摸排建档、分类处置，加大宣传力度，使中小学周边卷烟市场环境得以净化。区检察院持续跟进监督，及时对整改情况进行回访核实，确定已达到整治效果，决定不予立案监督。这是区检察院首次使用磋商程序解决公益受损问题。

（二）进一步探索，用好诉前程序立案后磋商

在办理的达州市城市管理行政执法局怠于履行对某洗车场违法占道经营的监管职责一案中，因区检察院在类似案件中向市城管局已提出过书面检察建议，为进一步提高工作效率，节约办案资源，我院主动与市城管局进行公益诉讼磋商，市城管局根据磋商结果及时对洗车场违法占道经营的行为依法进行了处理。市城管局迅速履行监管职责并书面回复，有效保护了社会公共利益，我院依法作出终结审查决定。区检察院充分运用立案后的磋商办法，成功办理六件行政机关怠于履行对洗车场占道经营违法行为监管职责案件，实现了以点带面的社会治理效果。

三、签发磋商办法，巩固实践成果

通川区检察院现已通过诉前程序磋商办法解决公益受损问题7件，其中立案前磋商1件，立案后磋商6件。初步实践证明，行政公益诉讼诉前程序双边磋商是检察机关维护公共利益简单而有效的手段。

为将有益的磋商实践固化为制度并进一步探索，2011年11月通川区检察院与中共达州市通川区委全面依法治区委员会办公室、通川区司法局会签了《通川区行政公益诉讼诉前程序双边磋商实施办法》（以下简称《办法》）。

该《办法》共十条，内容涵盖四个方面。一是明确磋商的含义和目的。在诉前程序中检察机关、行政机关一方或双方主动联系对方，为对损害公益的行政行为的违法性的确认和整改措施、范围、时限等开展双边磋商，通过诉前磋商会议等形式，共同研究解决方法和措施，有效实现维护公益目的。二是明确磋商的类型，分为立案前和立案后的磋商。立案前由检察机关主动启动磋商程序，立案后检察机关和相关行政机关均可启动磋商程序。三是明确磋商内容和程序。包括行政机关的法定职责、履职情况、公益受损事实及整改方案，磋商应当形成磋商会议记录或纪要。经磋商，行政机关已依法履职或按照磋商的结果及时有效整改，检察机关不予立案或终结审查。四是明确通川区检察院对行政机关的整改落实情况进行跟踪监督。对于已经整改完毕的，及时终结案件的审查；整改方案确定的整改期限届满，行政机关不依法履职，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态的，区检察院应当终结行政公益诉讼诉前双边磋商程序，提出诉前检察建议。

四、全面深入探索，探路磋商立法

《办法》签发后，得到市院、省院的转发推广，该《办法》也为全省开展行政公益诉讼磋商工作提供了可参考可借鉴的办案指引。下一步，通川区检察院将在出台《办法》的基础上，探索优化行政公益诉讼诉前磋商程序，为上级机关出台相关磋商规定提供案例和实践经验。一是要细化磋商环节。为保证现阶段受损的公益得到有效的恢复，检行双方应在磋商的基础上对下一步的整改方式、范围及期限进行合理具体的规划。二是要进一步规范磋商流程。磋商会议在平等自愿的原则下进行，形成整改方案，检察机关应对行政机关履职的全过程进行监督，根据行政机关整改情况和效果依法进行下一步办案流程。三是要严格确保磋商实效。行政机关明确表示已经履职完毕，但是履职效果不明显、损害情形仍持续的，检察机关应提起诉前检察建议，保护受损的公益。